稳定币监管元年 美国立法冲击波
编者按 赶在中国香港《稳定币条例》生效前，《指导与建立美国稳定币国家创新法案》被美国国会高效通过，并经总统行政令签署生效。该法案一经出台，立刻受到全球市场高度关注--美国的战略意图何在，是否会加速重构全球资本流动格局，能否推动国际货币规则演进，进而影响全球金融治理体系变革，其背后的区块链等基础设施标准将如何上演大国博弈。对于这些扑朔迷离的问题，中国经济时报约请该领域的专家为读者揭开稳定币的神秘面纱、梳理《美国稳定币法案》对各方影响的逻辑链条。
7月18日，美国总统特朗普签署《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（以下简称《美国稳定币法案》），正式将稳定币纳入联邦金融监管与合规体系。该法案不仅确立了美国稳定币的合法地位，还通过稳定币国家创新框架，赋予持牌机构与跨境清算网络在全球范围内发行、结算与清算基于美元的稳定币的法律保障。《美国稳定币法案》的出台，标志着美国在全球货币体系竞争中新的制度性布局，势必会加速国际资本流动格局的重塑。
《美国稳定币法案》意图
掌控全球资本流动主导权
所谓稳定币，即锚定法定货币资产来维持价值的加密数字资产，采用分布式账本技术并以电子形式进行转移、储存和交易。当前，全球超过95%的稳定币市值锚定美元。根据SWIFT数据，截至2025年5月，美元在全球支付当中占比为48%。截至2025年7月，全球稳定币总市值已达2636亿美元。其中，挂钩美元的USDT（与资产支持的稳定币）和USDC（与美元挂钩的稳定币）占据85%的市值与90%以上的交易量，在全球数字资产交易和跨境支付中处于主导地位。美元稳定币正以惊人速度扩张其在跨境支付、国际贸易和个人金融中的影响力。过去5年，全球稳定币市值从不足100亿美元猛增至超过2600亿美元。然而，监管不确定性一直是机构投资者的最大顾虑。
随着《美国稳定币法案》的正式签署，加密资产从边缘走向主流，稳定币从“影子货币”转变为受监管的金融工具。《美国稳定币法案》的落地，不仅是技术演进的结果，更是全球货币权力结构深刻调整的体现。回顾历史，美元霸权的建立依赖于三大支柱：一是布雷顿森林体系确立的美元与黄金挂钩机制；二是石油美元体系通过能源贸易绑定全球资本流动；三是以SWIFT（环球银行金融电信协会）为核心的跨境支付与清算系统。然而，进入21世纪第三个十年，这三大支柱正面临严峻挑战：美国债务规模突破37万亿美元，美元信用持续承压；能源结构转型削弱石油美元的影响力；而包括区块链在内的新型数字技术的兴起，则为绕过传统金融通道提供了技术可能。在此背景下，《美国稳定币法案》的出台，标志着美国从被动防御转向主动出击——不再仅仅依赖传统金融基础设施维持霸权，而是通过制度创新，将美元“上链”，构建一个由私营机构主导、技术驱动、全球覆盖的“数字美元网络”。这一战略的本质，是将美元从“主权货币”延伸为“协议货币”，通过技术标准与市场机制的双重优势，意图全面掌控全球资本流动的主导权。
整体看，《美国稳定币法案》的核心逻辑在于：通过法律手段将稳定币锚定于美元，使其成为“数字美元”的载体。法案明确规定，所有在美国境内发行或面向美国用户提供的稳定币，必须以1∶1比例持有美元现金或短期美国国债作为储备，并接受美联储与财政部的定期审计。这一制度设计，本质上是将美元信用嵌入区块链协议之中，实现“数字美元化”。这种“稳定币—美债”闭环机制，为美国财政提供了新的融资渠道。在全球资本寻求安全资产的背景下，稳定币发行商对短期美债的持续购买，有助于压低美国政府的融资成本，缓解财政赤字压力。正如20世纪70年代“石油美元”通过能源贸易回流美国金融市场一样，今天的“链上美元”正通过数字资产交易实现资本的自我循环。
《美国稳定币法案》重塑
国际资本流动格局的逻辑与影响
《美国稳定币法案》赋予稳定币全球合法性，使其不仅成为一种数字支付工具，更可能演变为跨境资本流动的核心通道，其将对全球资本流动的结构和流向产生深刻且多层次的影响。
（一）加速对国际资本流动结构和流向的重塑
跨境资本流动链条被压缩。传统跨境资本流动依赖银行代理行网络与SWIFT系统，流程复杂、成本高昂、耗时较长。而稳定币通过区块链实现点对点交易，支持7×24小时实时结算，显著降低交易摩擦。从传统跨境资本流动的基本路径来看，通常经历多层中介，即商业银行→清算银行→中央银行或国际结算机构［SWIFT、清算所同业支付系统（CHIPS）］→接收方银行→最终用户。每一层都存在时间延迟与成本，尤其是在外汇兑换和合规审查环节，可能耗时1—3天，费用高达3%—7%。而稳定币及其形成的网络可以直接在区块链上实现价值转移，因此，跨境资本流动的链条就压缩为持币方→区块链网络→收币方，并且可在几秒至几分钟内完成清算。
据国际清算银行（BIS）研究，稳定币跨境支付的成本可比传统方式降低60%以上，结算时间从数天缩短至几分钟。这一变革正在重塑国际资本流动模式。在东南亚、拉美与非洲等金融基础设施薄弱地区，中小企业与个人用户广泛使用USDT进行跨境汇款与贸易结算，绕过传统银行体系。此外，超过80%的稳定币交易发生在美国以外地区，也就形成了“美元在链上，用户在全球”的新格局。这对于包括套利资金、对冲资金、投机资金在内的短期资本而言，跨境流动频率和规模将显著上升。
跨境资本类型结构的重构。在稳定币网络下，跨境资本流动的类型很可能出现一些新的变化：一是短期投机与套利资本占比上升。由于结算快、成本低、可规避部分外汇管制，套利资金、加密市场套利、跨境利差交易更活跃。二是长期投资资本可能部分外移。鉴于美元稳定币的高流动性将吸引本应投入长期项目的资金转向流动性更好的美元资产市场（例如美债、纳斯达克股票等）。三是影子资本流动增加。部分资本可通过稳定币网络实现“表外”流动，避开官方统计和资本账户管理，这也将导致国际收支数据与真实资金流动出现偏差。
跨境资本流动的时空结构变化。稳定币的便利性使得国际资本可在全球市场波动出现的数秒至数分钟内完成跨境转移，这意味着国际金融市场的波动将被资金的即时流动放大。由于美元稳定币占全球稳定币交易市场份额的九成以上，因此，虽然稳定币可在全球使用，但实际的资金最终多流入美国本土账户或美国托管的美元资产，导致全球资本在地理上进一步集中于纽约、硅谷等美元资本枢纽。
（二）加速美国与其他经济体跨境资本流向的分化
全球资本可能加速向美国集中。一是美国对全球资本的虹吸效应。稳定币的美元计价特性意味着其背后需要真实美元储备，而这些储备通常存放在美国金融体系内，从而持续吸纳全球美元流动性，导致全球对美元资产的需求增加。二是美债与高流动性资产受益。稳定币发行方（如Circle、PayPal、JP Morgan Onyx平台）会将储备金投入美债、回购协议、美国国债基金等安全资产，从而形成对美国国债的结构性需求，压低美国国债收益率并增强美元融资优势。若未来5年合规稳定币规模扩张至2万亿美元，其中至少60%需配置3个月以内国库券，相当于为美国财政部带来1.2万亿美元的增量需求。在美联储缩表背景下，这相当于把“私人部门的美元存款”直接转化为“对公共部门的债权”，减轻国债收益率上行压力。三是美国金融市场流动性提升。稳定币流入美国后，可直接进入美国股市、债市、私募基金等，提高美国资本市场的承载能力。
不过，稳定币的过度集中化趋势也将加剧系统性风险。USDT与USDC合计占据市场95%以上份额，形成“大而不能倒”的寡头格局。而一旦任一巨头出现储备管理失误或监管合规问题，可能引发全球市场连锁反应，冲击传统银行体系。正如硅谷银行倒闭揭示的利率风险盲区，稳定币的“全额储备”承诺，在极端市场条件下仍可能面临美元的信任危机。
新兴市场资本外流的金融风险加剧。当前，东南亚、非洲等地中小企业常通过USDT进行跨境汇款，绕过银行和SWIFT系统，这种“非正式美元化”加速了美元在发展中国家的快速渗透。根据英国稳定币基础设施公司BVNK预测，未来5年稳定币占全球跨境支付额比重将从2024年的3%上升至20%，预计可达到60万亿美元量级。因此，可能带来规避资本管制、货币替代加速等多重风险。例如，在阿根廷、尼日利亚、土耳其等资本管制严格、货币贬值压力大的经济体，居民与企业可能通过稳定币绕开官方渠道，将资金转移到海外美元资产。此外，稳定币比美元现钞更容易存储、转移和使用，这会加快“数字美元化”进程，进一步削弱新兴市场央行的货币政策独立性。相关国家一旦出现政治或金融不稳定的情况，稳定币可在数小时内完成大规模资本撤离，使汇率和金融市场短期内剧烈波动，带来较大的金融稳定性冲击。
未来全球金融格局
博弈：双轨体系的竞合
从未来发展趋势看，《美国稳定币法案》的正式实施，将更大程度地加速全球金融体系的“双轨化”竞合格局。轨道一是美国主导的私营稳定币网络。即以USDT、USDC及未来银行系稳定币为核心，依托美元信用与区块链技术，构建一个高效、开放、市场驱动的全球支付网络。该网络的优势在于创新速度快、生态丰富、用户基础广泛，但风险在于监管滞后、集中度过高、易受商业利益驱动。轨道二是多极化的中央银行数字货币（CBDC）桥。面对“数字美元化”压力，各国早就加速CBDC研发。中国数字人民币（e-CNY）已在跨境支付试点中取得进展；欧盟推进数字欧元项目；东盟国家探索区域CBDC互联。这些努力旨在构建不依赖美元的替代性支付通道，维护货币主权与金融安全。未来，全球资本流动可能在两条轨道间动态切换，高价值、合规性要求高的交易仍通过CBDC或多边清算系统（如mBridge）进行；而高频、小额、去中心化场景则更多依赖稳定币网络。
但这也将导致全球跨体系的套利资本更趋活跃。跨境资本可能在两个体系之间进行高频的多层套利：一是利差套利。即利用美元稳定币与非美元CBDC之间的利率差进行资金轮换。二是汇率波动套利。在多币种数字货币网络中，利用不同交易所与支付渠道的价格差实现快速获利。三是监管套利。选择资本流动限制较松、税收政策有利的离岸中心（例如中国香港、新加坡、阿联酋迪拜等）作为资金跳板。
与此同时，包括欧盟、新加坡、中国香港在内的经济体纷纷加速稳定币战略布局。8月1日，中国香港《稳定币条例》正式生效，在全球稳定币博弈中，香港有望成为关键变量。作为国际金融中心和实行“一国两制”的特别行政区，香港具备独特优势探索“多元锚定稳定币”模式——即稳定币不仅锚定单一货币（如美元），还可锚定一篮子货币（如美元、欧元、人民币、黄金等），或与多种资产挂钩。香港稳定币模式的意义在于可以打破“单一货币霸权”的技术锁定，提供更具韧性与中立性的数字资产选择。这种多元锚定模式也为全球金融体系提供了更多元、包容与可持续的路径选择。
长期来看，单一货币主导的体系难以适应日益多极化的全球经济格局。稳定币的系统性风险、监管套利与地缘政治摩擦，将促使各国加速构建替代性支付网络。未来全球货币体系更可能呈现“多元共生”的格局。
（作者系中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员）
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